Sidang Dugaan Korupsi Baznas Enrekang, Ahli Hukum Administrasi Negara Dr Herman Tegaskan Dana ZIS Bukan Keuangan Negara

SULSELSATU.com, MAKASSAR – Pengadilan Negeri Makassar kembali menggelar sidang dugaan tindak pidana korupsi pengelolaan dana Zakat, Infaq, dan Sedekah (ZIS) pada Badan Amil Zakat Nasional (BAZNAS) Kabupaten Enrekang.

Sidang yang digelar belum lama ini kembali menghadirkan keterangan ahli yang memberikan pandangan hukum penting terkait status dana ZIS dalam perspektif hukum administrasi negara dan hukum keuangan negara.

Dalam persidangan tersebut, Ahli Administrasi Negara, Dr. Herman, S.H., M.Hum., menegaskan bahwa dana ZIS bukan merupakan keuangan negara sebagaimana dimaksud dalam Undang-Undang Nomor 31 Tahun 1999 junto Undang-Undang Nomor 20 Tahun 2001 tentang Pemberantasan Tindak Pidana Korupsi maupun paket Undang-Undang Keuangan Negara.

Di hadapan Majelis Hakim, Dr. Herman menjelaskan bahwa secara ontologis, sumber, serta sifat hukum dana ZIS berbeda secara fundamental dengan keuangan negara. Menurutnya, keuangan negara sebagaimana diatur dalam Pasal 1 angka 1 Undang-Undang Nomor 17 Tahun 2003 tentang Keuangan Negara bersumber dari pajak, Penerimaan Negara Bukan Pajak (PNBP), dan hibah yang masuk dalam sistem APBN maupun APBD.

Lebih lanjut, ahli menerangkan bahwa keuangan negara dapat berupa kekayaan negara atau kekayaan daerah yang dikelola sendiri maupun oleh pihak lain, berupa uang, surat berharga, piutang, barang, serta hak-hak lain yang dapat dinilai dengan uang, termasuk kekayaan yang dipisahkan pada perusahaan negara maupun perusahaan daerah. Bahkan dalam pengertian luas, keuangan negara juga mencakup kekayaan pihak lain yang dikuasai pemerintah dalam rangka penyelenggaraan tugas pemerintahan dan kepentingan umum, termasuk kekayaan pihak lain yang diperoleh dengan menggunakan fasilitas yang diberikan pemerintah.

Dalam konteks tersebut, Dr. Herman mengutip doktrin hukum administrasi negara dari E. Utrecht yang menyatakan bahwa kekayaan negara dalam arti luas dapat mencakup kekayaan pihak lain yang dikuasai atau dikelola pemerintah. Namun demikian, menurutnya, doktrin tersebut tidak dapat diterapkan begitu saja terhadap dana ZIS yang dikelola oleh BAZNAS.

“Pendapat Utrecht harus dipahami secara utuh. Yang dimaksud kekayaan pihak lain dalam penguasaan negara adalah harta yang jatuh ke tangan negara karena instrumen hukum publik, seperti barang sitaan, uang jaminan perkara, atau harta terlantar. Sedangkan dana ZIS bukan dana yang lahir dari instrumen paksa negara,” terang Dr. Herman di hadapan persidangan.

Menurut ahli, dana ZIS berasal dari kewajiban teologis individu atau muzakki yang ditunaikan berdasarkan ajaran agama, bukan berdasarkan kekuasaan fiskal negara. Karena itu, BAZNAS tidak menguasai dana zakat dengan hak kedaulatan negara (de jure), melainkan hanya sebagai pemegang amanah syariat atau amil.

Dr. Herman menjelaskan bahwa hubungan hukum antara BAZNAS dengan dana ZIS bukan hubungan penguasaan negara sebagaimana keuangan negara, melainkan hubungan kepercayaan atau amanah umat.

“BAZNAS adalah lembaga pengelola, bukan pemilik dana. Hubungan hukumnya adalah hubungan amanah, bukan hubungan penguasaan negara terhadap kekayaan negara,” ujarnya.

Ia juga menegaskan bahwa meskipun BAZNAS memperoleh fasilitas negara seperti kantor atau biaya operasional dari APBN maupun APBD, hal itu tidak mengubah status hukum dana ZIS menjadi keuangan negara.

“Argumentasi bahwa dana ZIS berubah menjadi keuangan negara hanya karena BAZNAS menggunakan fasilitas pemerintah merupakan kekeliruan argumentasi hukum,” tegasnya.

Sebagai ilustrasi, Dr. Herman memberikan analogi bahwa seseorang yang membawa uang titipan menggunakan kendaraan dinas tidak otomatis menjadikan uang tersebut sebagai uang negara.

Menurutnya, fasilitas negara hanya berkaitan dengan operasional lembaga, bukan mengubah status dana umat menjadi kekayaan negara.

Lebih lanjut, ahli menjelaskan bahwa ketentuan hukum administrasi negara juga menegaskan setiap pejabat dilarang melakukan tindakan yang mengakibatkan pengeluaran atas beban APBN atau APBD apabila anggarannya tidak tersedia. Dalam konteks tersebut, dana ZIS tidak pernah masuk dalam Daftar Isian Pelaksanaan Anggaran (DIPA) sebagai mata anggaran negara.

Karena itu, menurut Dr. Herman, secara hukum dana ZIS tidak termasuk kekayaan negara sebagaimana dimaksud dalam paket tiga Undang-Undang Keuangan Negara maupun doktrin administrasi negara yang dikaitkan dengan kerugian negara.

“Dana ZIS tidak pernah menjadi bagian dari APBN maupun APBD, sehingga secara hukum tidak dapat dikualifikasikan sebagai kerugian negara,” jelasnya.

Ia menegaskan bahwa pengelolaan ZIS oleh BAZNAS merupakan bentuk pelayanan administrasi keagamaan, bukan pengelolaan kekayaan negara. Sementara fasilitas negara yang digunakan oleh komisioner BAZNAS merupakan konsekuensi kedudukan kelembagaan BAZNAS sebagai Lembaga Non Struktural (LNS).

Namun demikian, menurut Dr. Herman, penggunaan fasilitas negara tersebut sama sekali tidak memiliki akibat hukum yang mengubah status dana ZIS sebagai private social fund menjadi public fund atau uang negara.

Dalam keterangannya, Dr. Herman juga mengutip pendapat ahli hukum administrasi negara Prajudi Atmosudirdjo mengenai pemisahan antara fungsi organ negara dan fungsi kepemilikan negara.

Menurut Prajudi Atmosudirdjo, suatu lembaga negara tidak otomatis menjadikan seluruh objek yang dikelolanya sebagai milik negara. Dalam konteks BAZNAS, lembaga tersebut memang merupakan badan hukum publik yang menjalankan fungsi pemerintahan sekaligus fungsi pengelolaan dana umat.

Namun, kewenangan BAZNAS terhadap dana ZIS hanyalah sebatas kewenangan mengurus (beheer), bukan kewenangan memiliki (eigendom).

“Tidak ada satu pun unsur kepemilikan negara terhadap dana ZIS. Karena itu, apabila terjadi penyimpangan, maka hal tersebut merupakan persoalan maladministrasi atau pelanggaran pengurusan amanah, bukan kerugian negara dalam wilayah tindak pidana korupsi,” terang Dr. Herman.

Ahli juga menjelaskan bahwa pengelolaan zakat telah memiliki rezim hukum tersendiri sebagaimana diatur dalam Undang-Undang Nomor 23 Tahun 2011 tentang Pengelolaan Zakat beserta Peraturan Pemerintah Nomor 14 Tahun 2014 tentang Pelaksanaan UU Pengelolaan Zakat.

Menurutnya, dana ZIS tidak pernah masuk dalam sistem kas umum negara (Treasury Single Account), tidak dicatat sebagai aset negara dalam Laporan Keuangan Pemerintah Pusat (LKPP), serta tidak dikelola melalui mekanisme perbendaharaan negara sebagaimana diatur dalam Undang-Undang Nomor 1 Tahun 2004 tentang Perbendaharaan Negara.

Dalam keterangannya, Dr. Herman juga menyoroti perbedaan mendasar antara audit keuangan negara dengan audit dana ZIS. Ia menjelaskan bahwa pemeriksaan keuangan negara berdasarkan Undang-Undang Nomor 15 Tahun 2004 tentang Pemeriksaan Pengelolaan dan Tanggung Jawab Keuangan Negara serta Undang-Undang Nomor 15 Tahun 2006 tentang Badan Pemeriksa Keuangan hanya berlaku terhadap keuangan negara.

Sementara terhadap dana ZIS, menurutnya, audit yang digunakan adalah audit syariah dan akuntansi zakat, bukan Standar Pemeriksaan Keuangan Negara (SPKN).

“Kerugian dalam konteks dana ZIS bukan kerugian negara, melainkan ketidaksesuaian penyaluran terhadap asnaf atau ketentuan syariat,” ujarnya.

Dr. Herman juga menegaskan bahwa secara konstitusional terdapat perbedaan mendasar antara keuangan negara dan ZIS. Ia menjelaskan bahwa keuangan negara berlandaskan Pasal 23 UUD 1945 yang mengatur APBN, sedangkan ZIS berlandaskan Pasal 29 UUD 1945 yang menjamin kebebasan umat beragama menjalankan ajaran agamanya, termasuk kewajiban zakat.

“Zakat adalah bagian dari pelaksanaan ibadah umat Islam, bukan instrumen fiskal negara,” kata Dr. Herman.

Ahli juga mengingatkan bahwa memaksakan dana ZIS masuk ke dalam rezim tindak pidana korupsi berpotensi menimbulkan kekeliruan fundamental dalam penerapan hukum. Menurutnya, apabila seluruh dana sosial yang dikelola lembaga publik dikategorikan sebagai keuangan negara, maka akan berdampak luas terhadap lembaga filantropi dan sosial keagamaan di Indonesia.

“Kalau seluruh dana sosial umat dianggap keuangan negara hanya karena dikelola lembaga yang dibentuk pemerintah, maka seluruh lembaga sosial dan keagamaan akan dihantui ketakutan administratif yang berlebihan,” ungkapnya.

Dr. Herman berpandangan bahwa apabila terdapat pelanggaran dalam pengelolaan dana ZIS, maka mekanisme hukumnya seharusnya tunduk pada ketentuan pidana dan administratif dalam UU Nomor 23 Tahun 2011 tentang Pengelolaan Zakat, bukan menggunakan pendekatan Undang-Undang Tindak Pidana Korupsi.

Di akhir keterangannya, Dr. Herman, S.H., M.Hum. menyimpulkan bahwa penerapan pasal tindak pidana korupsi terhadap pengelolaan dana ZIS dalam perkara BAZNAS Enrekang merupakan kekeliruan objek hukum atau error in objecto, karena dana ZIS secara hukum bukan bagian dari keuangan negara.

“ZIS adalah amanah umat, bukan public money dalam pengertian keuangan negara,” tegas Dr. Herman di hadapan persidangan. (*)

Cek berita dan artikel yang lain di Google News